Luật hóa Nghị quyết 42 về xử lý nợ xấu để khơi thông nguồn vốn cho phát triển kinh tế

Nghị quyết 42 giúp xử lý hiệu quả nợ xấu

Dịch bệnh COVID-19 bùng phát mạnh trong 2 năm qua dẫn đến khả năng trả nợ của khách hàng vay suy giảm, nợ xấu của các tổ chức tín dụng (TCTD) có khả năng tiếp tục tăng mạnh trong thời gian tới. Trong 5 năm qua, ngành ngân hàng đã xử lý nợ xấu theo Đề án cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng gắn với xử lý nợ xấu giai đoạn 2016-2020 và Nghị quyết 42/2017 của Quốc hội về thí điểm xử lý nợ xấu.

Theo ông Nguyễn Quốc Hùng, Tổng Thư ký Hiệp hội Ngân hàng, Nghị quyết 42 đã tháo gỡ nhiều vướng mắc cho các TCTD trong quá trình xử lý nợ xấu, đó là cho phép TCTD được quyền thu giữ tài sản bảo đảm (TSBĐ); TCTD mua bán nợ xấu và TSBĐ theo giá thị trường; cho phép Tòa án áp dụng thủ tục rút gọn để giải quyết tranh chấp liên quan đến TSBĐ; qui định về phương thức xử lý nợ xấu trong trường hợp TSBĐ là quyền sử dụng đất, bất động sản bị kê biên; quy định thứ tự ưu tiên thanh toán khi xử lý TSBĐ; qui định nghĩa vụ thuế, phí khi chuyển nhượng TSBĐ…

Tính đến cuối năm 2021, toàn hệ thống các TCTD đã xử lý được trên 1.300 nghìn tỷ đồng nợ xấu. Trong đó, giai đoạn 2012-2015 xử lý được 493,1 nghìn tỷ đồng; giai đoạn 2016-2021 xử lý được trên 800 nghìn tỷ đồng. Tổng nợ xấu xác định theo Nghị quyết số 42 của toàn hệ thống các TCTD đã xử lý được khoảng 368,9 nghìn tỷ đồng (không bao gồm nợ xấu xử lý bằng sử dụng dự phòng rủi ro).

Số nợ xấu xác định theo Nghị quyết số 42 được xử lý thu hồi trong giai đoạn từ ngày 15/8/2017 đến cuối năm 2021, đạt trung bình khoảng 6,92 nghìn tỷ đồng/tháng, cao hơn 3,94 nghìn tỷ đồng/tháng so với giai đoạn trước khi có Nghị quyết số 42 (giai đoạn năm 2012 - 2017). Tỷ lệ nợ xấu nội bảng của hệ thống TCTD trong giai đoạn 2016-2021 được duy trì dưới mức 3%.

Tuy nhiên, đến ngày 15/8/2022, Nghị quyết này sẽ hết hiệu lực thi hành. Trong bối cảnh đại dịch COVID-19 bùng phát, và đặc biệt là làn sóng thứ 4 với biến chủng Delta trong năm 2021 đã gây ra tổn thất nặng nề đối với các hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, sinh kế và đời sống của người dân, nợ xấu của hệ thống các TCTD gia tăng là điều đã được dự báo trước.

Chia sẻ về thực trạng nợ xấu, TS. Cấn Văn Lực, Chuyên gia kinh tế trưởng của Ngân hàng TMCP Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV) cho hay, theo số liệu từ Ngân hàng Nhà nước (NHNN), cuối năm 2021 tỷ lệ nợ xấu nội bảng là 1,9% (tăng 0,21 điểm % so với cuối năm 2020), nếu tính thêm nợ bán cho VAMC thì con số này là 3,9%. Tỷ lệ nợ xấu gộp (bao gồm nợ xấu nội bảng, nợ xấu bán cho VAMC chưa được xử lý và nợ xấu tiềm ẩn từ các khoản cơ cấu lại) tăng mạnh lên mức 7,31% cuối năm 2021 từ mức 5,1% cuối năm 2020 và gần tương đương với con số cuối năm 2017 (7,4%) - cũng là năm mà Nghị quyết 42 bắt đầu có hiệu lực.

Do đó, cần tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong khuôn khổ pháp lý liên quan đến xử lý nợ xấu để khơi thông được nguồn vốn của hệ thống ngân hàng, qua đó đảm bảo độ an toàn, lành mạnh của hệ thống ngân hàng và tăng trưởng GDP của nền kinh tế.

Những vướng mắc nảy sinh từ thực tiễn 

Ông Nguyễn Quốc Hùng cho biết, dù Nghị quyết 42 góp phần xử lý hiệu quả nợ xấu, thu hồi vốn cho các TCTD nhưng thực tiễn triển khai còn nhiều khó khăn, vướng mắc.

Thứ nhất là vướng mắc trong thu giữ tài sản bảo đảm. Việc thu giữ hạn chế, gặp nhiều vướng mắc do phần lớn các Hợp đồng bảo đảm cũ chưa có nội dung đáp ứng điều kiện tại điểm b khoản 2 Điều 7 Nghị quyết 42, theo đó Hợp đồng bảo đảm phải có thỏa thuận việc Bên bảo đảm đồng ý cho các TCTD có quyền thu giữ TSBĐ. Do đó, phần lớn không triển khai được việc thu giữ. Bên cạnh đó cũng chưa có quy định cụ thể trong việc xử lý đối với từng loại TSBĐ (động sản và bất động sản), các tài sản đặc thù, những trường hợp đặc biệt.

Thứ hai là vướng mắc trong áp dụng thủ tục rút gọn. Ông Hùng chỉ ra rằng trên thực tiễn, hầu như chưa có TCTD nào áp dụng thành công thủ tục rút gọn trong giải quyết tranh chấp theo Nghị quyết 42. Nguyên nhân chính là Khoản 1 Điều 8 Nghị quyết 42 chỉ áp dụng đối với tranh chấp về nghĩa vụ giao TSBĐ, tranh chấp về quyền xử lý TSBĐ của khoản nợ xấu của TCTD mà chưa quy định rõ việc áp dụng thủ tục rút gọn đối với các tranh chấp hợp đồng tín dụng giữa các TCTD với khách hàng vay. Do đó, chưa tạo được cơ sở pháp lý cho Tòa án áp dụng thủ tục rút gọn rộng rãi khi TCTD khởi kiện, yêu cầu Tòa án giải quyết tranh chấp Hợp đồng tín dụng.

Thứ ba là vướng mắc trong việc xác định thứ tự ưu tiên thanh toán từ tiền bán/phát mại TSBĐ. Liên quan đến nộp thuế thu nhập phát sinh từ việc xử lý TSBĐ, Bộ Tài chính có Công văn số 5477/BTC-TCT ngày 14/5/2019 gửi NHNN về việc thu thuế theo Nghị quyết 42; Tổng cục thuế có công văn số 1988/TCT-DNL ngày 20/5/2019; Liên quan đến thu án phí, Tổng cục THADS có công văn số 2004/TCTHADS-NV1 ngày 3/7/2019 hướng dẫn theo hướng trên cơ sở quy định tại Điều 12 Nghị quyết 42 về chi phí xử lý TSBĐ và thứ tự thanh toán án phí tại Điều 47 Luật thi hành án dân sự. Theo hướng dẫn của các Bộ/Ngành liên quan như trên, trong quá trình xử lý TSBĐ để thu hồi nợ xấu của các TCTD theo quy định tại Nghị quyết số 42, tiền thu được từ việc xử lý TSBĐ sau khi trừ chi phí bảo quản, thu giữ và chi phí xử lý TSBĐ chưa được ưu tiên thanh toán để thu hồi nợ xấu của các TCTD theo như quy định tại Điều 12 Nghị quyết 42. Dẫn đến cơ chế ưu tiên thu hồi nợ xấu của các TCTD từ số tiền xử lý TSBĐ theo Nghị quyết 42 không được bảo đảm thực thi trên thực tế bởi sự thiếu đồng bộ, chưa nhất quán giữa quy định tại Nghị quyết 42 với quy định của pháp luật về thuế và pháp luật về thi hành án dân sự.

Thứ tư là khó khăn về nhận lại TSBĐ là vật chứng trong vụ án hình sự. Điều 14 Nghị quyết 42 quy định: “Sau khi hoàn tất thủ tục xác định chứng cứ và xét thấy không ảnh hưởng đến việc xử lý vụ án và thi hành án, cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm hoàn trả vật chứng trong vụ án hình sự là TSBĐ của khoản nợ xấu theo đề nghị của bên nhận bảo đảm là TCTD…”. Tuy nhiên, hiện nay chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào giải thích và lượng hóa các tiêu chuẩn, điều kiện cụ thể về việc “ảnh hưởng đến việc xử lý vụ án và thi hành án”.

Thứ năm là vướng mắc trong nguyên tắc áp dụng pháp luật về xử lý nợ xấu, xử lý TSBĐ của khoản nợ xấu. Theo ông Hùng, trong quá trình triển khai thực hiện Nghị quyết 42, một số cơ quan có thẩm quyền đã ban hành văn bản hướng dẫn các cơ quan cấp dưới hoặc áp dụng trong nội bộ ngành mình có nội dung tiếp tục duy trì việc áp dụng các Luật chuyên ngành như trước khi Nghị quyết 42 có hiệu lực. Điều này dẫn đến mục tiêu ban hành các chính sách hỗ trợ để đẩy nhanh tiến độ xử lý, thu hồi nợ xấu theo tinh thần Nghị quyết 42 không đạt được toàn diện, một số chính sách hỗ trợ hoạt động xử lý nợ xấu trong Nghị quyết 42 chưa đi vào thực tiễn.

Chia sẻ thực tiễn triển khai Nghị quyết 42, ông Phan Thanh Hải, Phó Tổng Giám đốc Ngân hàng TMCP Đầu tư và Phát triển (BIDV) nêu một số khó khăn trong quá trình xử lý nợ xấu và vướng mắc trong thực hiện Nghị quyết 42, như dịch bệnh COVID-19 bùng phát trong khoảng 2 năm trở lại đây đã ảnh hưởng, tác động tiêu cực đến hoạt động xử lý thu hồi nợ của các ngân hàng. Ngân hàng còn khó khăn trong công tác thi hành án. Đối với các khoản nợ có nhiều tài sản thế chấp tọa lạc tại các huyện, tỉnh khác nhau, theo quy định của pháp luật về thi hành án thì không được phát mại đồng thời các tài sản mà phải thực hiện cuốn chiếu từng tài sản theo từng địa bàn, dẫn tới thời gian thu hồi nợ kéo dài, không xử lý tổng thể, dứt điểm được toàn bộ tài sản bảo đảm tại cùng thời điểm, gây thiệt hại cho ngân hàng.

Theo ông Trần Minh Đạt, Phó Tổng Giám đốc Ngân hàng TMCP Quân đội (MB), từ khi Nghị quyết 42 được thực hiện thì các TCTD được đa dạng trong việc xử lý nợ xấu. Nhưng triển khai Nghị quyết 42 được gần 2 năm thì COVID-19 xuất hiện, đó là cái không may cho ngành Ngân hàng. COVID-19 khiến bản chất của nợ xấu có sự thay đổi. Câu chuyện xử lý nợ của các ngân hàng trong bối cảnh đại dịch thực sự là rất khó, ảnh hưởng lớn đến chất lượng tín dụng và công tác xử lý nợ xấu.

Luật sư Trương Thanh Đức, Giám đốc Công ty Luật ANVI, Trọng tài viên Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam cho rằng trong việc xử lý tài sản bảo đảm thì vấn đề vướng mắc chủ yếu là xử lý tài sản thế chấp, nhất là tài sản của người thứ ba. Còn đối với xử lý tài sản cầm cố thì gần như không có khó khăn gì, đặc biệt là xử lý TSBĐ ký quỹ và đặt cọc thì càng đơn giản, dễ dàng.

Cần thiết luật hóa Nghị quyết 42

Theo TS. Cấn Văn Lực, kinh nghiệm quốc tế cho thấy hướng luật hóa, hoàn thiện khung pháp lý xử lý nợ xấu cũng rất được quan tâm bởi các nền kinh tế lớn. Trên thực tế, do ảnh hưởng của đại dịch COVID-19, nợ xấu của hệ thống tài chính cũng trở thành mối lo ngại lớn cho nhiều quốc gia trên thế giới. Mới đây nhất, để tạo tiền đề giải quyết nợ xấu, Liên minh châu Âu EU vừa thông qua chỉ thị (EU) 2021/2167 về đối tượng cung cấp dịch vụ tín dụng và đối tượng mua các khoản tín dụng (Directive (EU) 2021/2167 on credit servicers and credit purchasers), hay còn được gọi là chỉ thị nợ xấu (the Non-Performing Loans Directive), có hiệu lực từ ngày 28/12/2021. Chỉ thị này cùng với các hành động khác của các cơ quan có thẩm quyền châu Âu, sẽ cung cấp khung khổ pháp lý và các yêu cầu chung để góp phần tạo ra một thị trường thứ cấp thống nhất, thích hợp cho các TCTD xử lý nợ xấu trên bảng cân đối kế toán và giảm thiểu rủi ro tích lũy nợ xấu trong tương lai.

Đề xuất các nội dung cần thiết Luật hóa các quy định về xử lý nợ xấu, ông Nguyễn Quốc Hùng cho rằng, cần rà soát toàn diện các Luật khác có liên quan đến xử lý nợ xấu và xử lý TSBĐ khoản nợ xấu để phân tích, đánh giá những điểm chưa thống nhất, còn mâu thuẫn, đảm bảo hài hòa, kết nối với các quy định của pháp luật khác có liên quan. Đồng thời quy định rõ nguyên tắc ưu tiên áp dụng Luật về xử lý nợ xấu khi phát sinh những quy định khác nhau.

Ngoài ra, các cơ quan nhà nước có liên quan cần có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật liên quan; đề xuất ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung để đảm bảo sự liên thông, kết nối giữa các quy định pháp luật.

"Chúng tôi đề xuất cơ quan soạn thảo xây dựng theo hướng quy định cho phép các TCTD được lựa chọn áp dụng quy định của Luật Xử lý nợ xấu để xử lý các khoản nợ xấu phát sinh trước khi Luật về xử lý nợ xấu được thông qua, có hiệu lực” – ông Nguyễn Quốc Hùng nói.

Theo ông Nguyễn Quốc Hùng, Luật Xử lý nợ xấu phải xác định rõ vai trò các chủ thể tham gia vào quá trình xử lý nợ xấu, trong đó cần chi tiết, cụ thể hai nội dung là mua bán nợ xấu và chứng khoán hóa nợ xấu. Cần xây dựng hệ nguyên tắc cụ thể, xác định rõ nhóm đối tượng điều chỉnh luật để đảm bảo tính ổn định và lâu dài của luật.

Tiếp đó, Luật Xử lý nợ xấu cần quy định rõ về hiệu lực chứng cứ, không cần chứng minh của Hợp đồng bảo đảm đã được công chứng và/hoặc đăng ký biện pháp bảo đảm theo quy định của pháp luật; đồng thời quy định rõ về hiệu lực của các Hợp đồng bảo đảm được ký kết hiện trên cơ sở tài sản bảo đảm đã được Cơ quan quản lý nhà nước ghi nhận/chứng nhận quyền sở hữu, quyền sử dụng của Bên bảo đảm nhằm bảo vệ TCTD với tư cách là người thứ ba ngay tình khi tham gia thiết lập và đăng ký biện pháp bảo đảm.